רגולציה בגישה מתקדמת

רגולציה , פיקוח ובקרה – בגישה מתקדמת

זאב פיש , 
 לשעבר מפקח ארצי לבריאות הציבור ועורך הביטאון ״בריאות מהשטח״,

אבי רונן,     
 אל״מ במיל, לשעבר מנהל פרוייקט בתעשייה בטחונית  ומנהל היחידה לרישוי מפעלים בטחוניים במשרד הפנים,

שלמה לרמן, 
לשעבר מהנדס מחוזי לבריאות הסביבה במחוז ירושלים וסגן מהנדס ארצי לבריאות הסביבה 

חלק א'

רקע

נושא הפיקוח הממשלתי והמוניציפלי, הרגולציה, זכה וזוכה לעניין ציבורי רחב ובצדק.

מעת לעת מתפרסמים תיאורים, חלקם מזעזעים, של אירועים, מפגעים ופגיעות בבני אדם ובסביבה, המתרחשים כתוצאה מכשלים מערכתיים בתשתיות ורשלנות אישית וציבורית.

האירועים והאסונות מעידים על צורך בשיפור מהותי בהגנה על הציבור והסביבה. הציבור, אכן, דורש מענה והגנה ממפגעים ואירועים אלו.

זה כ-20 שנה, שמתנהל דיון בממשלה, סביב תפקיד, עומק וטיב הרגולציה. הסוגיות העולות בדיון הן קידמה ועמידה בגישת הקיימות המתקדמת, הבטחת ההגנה על הציבור והסביבה ושמירה על חופש העיסוק ,הפרנסה והיזמות.

כך, הוקמו צוותי עבודה משרדיים ובינמשרדיים לביצוע רפורמות, שהגדולה ביניהן הייתה הרפורמה הבינמשרדית ברישוי עסקים. רפורמה שבהגדרתה עסק צוות בינמשרדי בהובלת זאב פיש ואבי רונן, מכותבי מאמר זה.

משימותיה העיקריות של הרפורמה שהוגדרה היו:

         -אחידות, בהירות ושקיפות של הוראות הרגולצייה.

         -סילוק בירוקרטיה מיותרת, שיפור תהליכים וצמצום עיסוקים הנדרשים לרישיון עסק.

         -שיפור איכות ומיקוד הפיקוח על קיום הוראות הרגולצייה.

התפיסה הכללית

הספר "פיקוח ובקרה" (*) מציג תפיסה ניהולית של הרגולצייה (הוראות, פיקוח ובקרה) ברמה הלאומית, בהיקף נרחב. התפיסה משלבת:

-מיפוי הרגולטורים המופקדים על כל תחום מניעה.

-הוראות רגולציה פרטניות לתחומי מניעת הסיכונים.

-פיקוח ובקרה של כלל הרגולטורים הנוגעים בדבר על מחוללי הסיכון, על פי סדר עדיפות וקטגוריות המוגדרים בגישה של ניהול   סיכונים. כלומר – ככל שהסיכון נתפס כמשמעותי יותר, יינתן יותר קשב למניעתו.

-הגדרה כמותית של רמת המניעה אצל המבוקרים – מחוללי הסיכון, שקלול שלה למספרים/ציונים – אלו הם ה"סמנים".

-הצגת הציון המספרי של רמת המניעה לעיני הכל, לציבור ולמחוללי הסיכון כאחד, באופן ברור.

-פרסום תוצאות המידרג (הסמנים):

-יאפשר לצרכני השירותים המדורגים לברור בין נותני השירותים והמוצרים על פי עקרונות של בטיחות ובריאות ועל בסיס נתונים       ברורים.

-יצור תמריץ לשיפור רמת המניעה וההגנה על הציבור והסביבה, אצל מחוללי הסיכון באופן מתמיד.

-יאפשר לרגולטורים שיפור במיצוי יכולתם המוגבלת על ידי מיקוד הפיקוח והבקרה בנקודות תורפה.

גישה זו נפוצה ומקובלת בתחומים רבים, כמו בתחום דירוגי האשראי, בתחומי המלונאות (כמו אתר "Booking"), בתחומי המסעדות ("Rest", "Tripadvisor"...), בתחום הדירוג התאגידי והסביבתי (כמו "דירוג מעלה" – של חברת CBC ISRAEL, ארגון גג של כ-20 חברות מהמובילות במשק הישראלי. מטרת ראשית - העלאת מודעות הסקטור העסקי לחשיבות האחריות התאגידית במרקם החברתי הכללי), ועוד.

התהליך המביא להערכה המספרית – הסמנים, מחייב גיבוש סדר עדיפויות וקטגוריות ושיתוף מידע בגישה מערכתית לאומית.

רגולציה ורגולטורים

מהות ההגנה על הציבור היא פעילות "אסדרה" – "רגולציה" המוטלת על ה"רגולטור"-משרדי הממשלה, גורמים ממשלתיים והרשויות המקומיות.

האסדרה/רגולציה כוללת פרסום הוראות למניעה ולהפחתה של הסיכונים לפגיעה בציבור ובסביבה והבטחת התנהלות הגופים מחוללי הסיכון, כגון מפעלים, על פי הוראות אלה באמצעות פיקוח ובקרה.

מי הם ה"רגולטורים"?

-משרדי ממשלה, כמו משרדי החינוך, הרווחה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות...

-גורמים ממשלתיים כמו מוסדות התכנון והבנייה, רשות הכבאות וההצלה, משטרת ישראל, פיקוד העורף...

-ורשויות מקומיות.

בתוך כל הגופים הללו, מבצעות את הרגולצייה יחידות מקצועיות המתמחות בכך.

קיימת השקה, ואפילו חפיפה בין תחומי האסדרה שבאחריות היחידות הללו. כך למשל, קיימת זיקה בין:

-יחידת שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, שבה קיימות יחידות לבריאות
הסביבה, המזון, התזונה, הסיעוד, אפדימיולוגיה, גריאטריה, רוקחות ועוד.

-יחידות במשרד להגנת הסביבה העוסקות בזיהום אויר, זיהום קרקע וחומרים מסוכנים,

-יחידות ברשויות מקומיות העוסקות בפיקוח תברואי, מניעה סביבתית וברישוי עסקים.

מטרת הרגולציה, שהיא הגנה על הציבור והסביבה, תושג ביעילות רבה יותר, ככל שהגופים הללו ישלבו ויתאמו פיקוח הדוק ומקצועי, עם שיתוף מידע וממצאים.

מימוש גישת רגולציה כזו, יביא בהכרח ליעילות בניצול משאבי הרגולטורים, וליעילות תפעולית אצל הגורמים אשר עליהם מופעלת הרגולציה. גישה כזו תביא בהכרח להגנה טובה יותר על הציבור והסביבה.

לצורך זה, צריך מערך כזה לכלול את המרכיבים הבאים:

-החלטת יסוד לגבי הגבול הדק בין רגולציה ממשלתית ומוניציפלית ופיקוח מקצועי, לבין מניעת עודף רגולציה ובירוקרטיה מיותרת ושמירה על חופש העיסוק.

-הוראות רגולציה אחידות, זמינות, ברורות לכל, וברות מדידה.

-ניתוב כל המידע הרב מהמקורות השונים למערכת מידע אחת, המציגה את רמות המניעה בנתונים מספריים, הנגזרים מעקרונות ההגנה על הציבור ומסדר העדיפויות הנגזר מכך.

-בכל מתווה של רגולצייה, יש חשיבות רבה לקביעת סדר עדיפויות נכון לביצוע הפיקוח ולביסוס הבקרה על נתוני אמת בדוקים ומבוססים.

-היערכות ריאלית ויצירתית, לביצוע מיטבי של הפיקוח והבקרה למרות מגבלות היכולת מבחינת כוח אדם, אמצעים ותקציבים.

סדר העדיפות

סדר עדיפויות משפיע בארגונים העוסקים ברגולציה על חלוקת המשאבים וחלוקת הקשב של הרגולטורים.

המרכיבים לקביעת סדר העדיפות:

מרכיב 1 – "צד הסיכון" (מבטא את אופיו של העסק/"מחולל הסיכון". השתנות נמוכה). כולל:

-חומרת הסיכון - הפגיעה האפשרית אם יתממש הסיכון – מוות, פציעה, מחלה, זיהום מסרטן...

-תפוצה אפשרית של סיכון - גודל והיקף הנזק העלול להיגרם אם יתממש הסיכון. כדוגמאות ניתן קיוסק המשרת מספר משתמשים מוגבל, לעומת מפעל מזון המשרת את תושבי המדינה כולה, או מערכת מי שתייה עירונית/מחוזית/ארצית וכד.

-ההסתברות למימוש הסיכון – התדירות האפשרית למימוש הסיכון – באופן שוטף? מדי יום? מדי שנה? במצבי תפעול חריגים?

מרכיב 2 – צד "הטיפול המונע" למניעת מימוש הסיכון (מבטא את התנהלות העסק/"מחולל הסיכון" למניעת מימוש הסיכונים. השתנות אטית).כולל :

-העסק "מחולל הסיכון" מחזיק או אינו מחזיק בתיעוד עדכני תקף, המוכיח כי הוא מקיים את הוראות החוק והרגולטור – רישיון עסק, אישורי משרד הבריאות או משרד ממשלתי אחר, תקינה, אישורי מעבדה מוסמכת ועוד.

-העסק "מחולל הסיכון" מפעיל בארגון שלו בעלי תפקידים למניעה כנדרש בחוק (תברואן, ממונה בטיחות, אחראי רעלים ועוד) .

-הערכה כללית של המפקח הישיר על העסק/"מחולל הסיכון".

מרכיב 3 – אפשר ורצוי להוסיף משוב של ציבור הגורמים המושפעים – לקוחות. (מבטא התרשמות יומיומית של הציבור.).

הציונים/סמנים הניתנים לעסק/"מחולל הסיכון" במרכיבים 1, 2, 3, הם הבסיס לקביעת סדר העדיפות. הדבר מותנה, כמובן בצבירת המידע המתקבל מהעסק עצמו, מהרגולטורים השונים ומציבור הלקוחות.

מידע זה צריך להיות מתורגם על פי עקרונות ברורים ואחידים לדירוג מספרי. ולהיות מוצג באופן זמין ל כ ו ל ם !!!.

כך, ישפיע המידע שיצטבר לגבי "מחוללי הסיכון" על אותם "מחוללי סיכון" ועל צרכני השירותים והמוצרים שלהם.

ככל שסדר העדיפות שניתן לקבוצת סיכונים גבוה יותר, כך תגבר החשיפה של רמת הטיפול של "מחוללי הסיכון" בסיכונים אלה.

נתייחס, למשל, לארבע קבוצות של סיכונים (לא קבוצות סיכון, שהן מונח מתחום החומרים המסוכנים), ונכנה אותן לצורך העניין: קבוצת הסיכונים הירוקה, הקבוצה הצהובה, הקבוצה הכחולה והקבוצה הסגולה.

נקבע כי קבוצת הסיכונים הירוקה צריכה להיות בעדיפות 1, הקבוצה הצהובה היא בעדיפות 2, הקבוצה הכחולה בעדיפות 3 והקבוצה הסגולה בעדיפות 4.

אם נבצע פיקוח ובקרה על פי סדר עדיפות זה, בלבד, נגלה לאחר פרק זמן לא ארוך, כי הצטבר בידינו מידע רב לגבי הקבוצה הירוקה, הנמצאת במקום הראשון בסדר העדיפות.

כלומר, אם ניצמד אך ורק לסדר העדיפות שקבענו, נקבל לגבי הקבוצה שבעדיפות הגבוהה מידע רב אשר ייתכן ואף ייתן תוקף לבחירתנו ויגרום לתהליכי שיפור בקבוצה זו.

בה בעת, ייתכן ויתברר לנו כי לא הצטבר כלל מידע לגבי הקבוצה הסגולה, כתוצאה ממקומה הנמוך בסדר העדיפות. המענה לסוגיה זו הוא במעקב אחר ביצוע.

כתוצאה ממגבלת משאבים, נגלה די מהר שאיננו יודעים מה קורה אצל העיסוקים/עסקים אשר סיכוניהם בקבוצה שבעדיפות הנמוכה, ולא נדע האם חלו שינויים בקבוצת הסיכונים הללו, עקב ירידה ב "רמת הטיפול המונע", או תפוצת הסיכונים עלתה, או מסיבה אחרת.

כך, לא תהיה לנו התראה על השינוי ברמת הסיכון הכוללת של קבוצה זו.

לכן, יש הכרח לקבוע, כאשר פועלים על פי סדר עדיפויות הנגזר מרמת הסיכון, כי צריך להפנות חלק ממשאבי הפיקוח בכל מקרה לכל אחת מקבוצות הסיכונים.

גישה כזו תבטיח "שמירת נוכחות" של הרגולטור גם בעסקים שבעדיפות נמוכה יותר ותקנה את היכולת לקבוע את סדר העדיפות באופן דינמי, עם השתנות הערכת הסיכונים הכוללת.

סוגיית פערי כוח אדם ומשאבים:

אצל כל רגולטור קיימת באופן קבוע מגבלת כוח אדם ומשאבים. זו בעיית יסוד שיש לה קשר לא רק לשיטת הקצאת המשאבים, אלא אף לכך שכל רגולטור השואף לבצע את מלאכתו נאמנה, חותר למענה רחב ככל האפשר למשימות הרגולציה, כפי שהוא מגדיר אותן.

לכן, יש להפריד בין המאבק של הרגולטור לתוספת כוח אדם ומשאבים, לבין החובה להעניק לציבור שירות מיטבי של הגנה על בטיחותו ובריאותו.

לכן, על הרגולטור להתיחס למגבלות היכולת שלו בזמן נתון כגורם קבוע. עליו לפנות ולחפש כיצד ניתן לכסות בכל זאת את הסיכונים ברגולציה מתאימה. להלן מספר כוונים שיתרמו לכך:

-הוראות רגולצייה ברורות, שניתן לעמוד בהן וניתן למדוד את העמידה בהן.

-שימוש במנגנונים העוסקים בהפרטת הפיקוח, תוך שמירה על איכות מקצועית ואובייקטיביות מקצועית, שהבולטים בהם:

-תקנים, אכיפת בדיקת עמידה בתקנים על ידי מכון התקנים הישראלי (מת"י).

-מעבדות מוסמכות על ידי הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, מתוקף החוק הנושא שם זה.

- הפעלת יועצים מומחים על בסיס מכרזים.

-חיזוק מערך המניעה אצל מפעלים/"מחוללי סיכון", כמו, למשל, בעלי תפקידים במפעל, כנדרש בחקיקת הבטיחות בעבודה.

- אכיפה חובת הדווח הקיימת בחקיקה, כמו למשל, בחוק רישוי עסקים, בחוק בחומרים המסוכנים ובתקנות רישוי עסקים (מפעלים מסוכנים), על בסיס טפסי דווח מובנים.

- חיזוק התיאום בין היחידות השונות העוסקות ברגולציה במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות ובגופים הממשלתיים.

- שיתוף הציבור על בסיס משוב מובנה.

- העמקת הראייה המערכתית המתכללת אצל היחידות המובילות את הרגולציה במשרדי הממשלה.

סוגיית קביעת הציונים המספריים ושיקלולם

לצורך קביעת הציונים המספריים (סמנים), נדרש מבנה מורכב אשר חייב להידון בתהליך ההקמה.

הבסיס הוא, כמובן, מפרט תנאים/הוראות הרגולציה ברור ובר מדידה. במידה והרגולציה מתבססת על תקנה, חוק או מסמך דומה, יש לתרגם כל אחד ממסמכים אלה למבנה של מפרט כאמור.

במפרט כזה, תוצמד לכל הוראה או תנאי עמודת דירוג מספרי, אשר בה יידרש המפקח או המבקר לקבוע ציון מספרי לרמת העמידה של העסק או המפעל באותה הוראה.

מתן הציון אינו מונע פירוט מילולי של המפקח לגבי פערי העמידה באותה הוראה.

בראייה המערכתית, נדרשת חלוקה של עסקים, או מפעלים, לקבוצות בעלות מכנה משותף. ניתן להגדיר קבוצות אלה על פי אופי השירות או המוצר (מזון, מלונאות...), או על פי אופי הסיכון (חומר מסוכן, סביבת עבודה תעשייתית בעלת סיכוני רעש ופגיעה פיזית...).

לכל קבוצה כאמור, נדרש, כמובן, לקבוע רגולטור מוביל, בהתאמה לחלוקת האחריות הקיימת כיום בין הרגולטורים שפורטו לעיל.

תהליך קביעת עמודת הדירוג במפרטים וחלוקת "מחוללי הסיכון" למשפחות, יביא בהכרח לשיפור מפרטי התנאים.

מערכת המידע

מערכת המידע צריכה להיות מוקמת על ידי "GOV.IL", יחידה ממשלתית האמונה על הקמת והפעלת מערכות מסוג זה.

שיתוף היחידה בתהליך ההקמה מתחילתו הוא הכרחי ותהיה לו השפעה רבה על התוצאה הסופית.

התפתחות המערכת

הקמת מערך מהסוג המתואר, מציפה אתגרים רבים, הקשורים בעיקר בצורך בשינוי עמדות על ידי רגולטורים ממשלתיים ועל ידי הנשים והגברים הנמצאים בדרג הניהול במשרדים אלה.

ניתן, ואף עדיף, להקים מערכת כזו קודם כל למשפחת סיכונים אחת ולהתנסות בכך ("פיילוט") למשל, תחום העיסוק במזון, שיש לו השפעה נרחבת בציבור.

בהמשך, לאחר הפקת לקחים מה"פיילוט" ועדכון המערכת, ניתן להמשיך ולצרף משפחות סיכונים נוספות למערכת.

סיכום

להערכתנו, מימוש מערכת רגולציה משולבת שעקרונותיה מתוארות כאן, צפוי להביא לשינויים חיוביים מהותיים באיכות הרגולצייה וביעילותה.

שילוב כלל הגורמים שצוינו, הרגולטורים, הציבור ומערכי המניעה במפעלים/עסקים, צפוי להביא למציאות טובה יותר, עבור כלל הגורמים, אך יותר מכל – לשפר מאד את ההגנה על הציבור והסביבה.

הבסיס הטכנולוגי לכך קיים (GOV.IL). נצבר גם ניסיון מוכח נרחב במערכות דירוג שונות.

האתגר העיקרי הוא התגברות על הגישה הסקטוריאלית של הרגולטורים השונים, שמרנות ומאבקי כוחות.

(*) הפניה לספר "פיקוח ובקרה"זאב פיש, אבי רונן ,שלמה לרמן, יולי 2020

רגולציה , פיקוח ובקרה – בגישה מתקדמת

חלק ב'

כמענה. מעשי ויישומי לשיטת הפיקוח והבקרה שהוצגה בחלק א', מוצג בספר "פיקוח ובקרה״

נוהל פיקוח בבריאות הציבור.

הנוהל מורכב ממספר שלבים ומרכיבים.

הנוהל נכתב לצורך ניהול הפיקוח והבקרה בשירותי בריאות הציבור ונכתב בשפתו, אך מדובר בשיטה גינרית היכולה להיות מותאמת למגוון המשרדים והגופים העוסקים בפיקוח ובקרה.

הנוהל מורכב מהפרקים הבאים:

-אתיקה-הסדרת מערכת היחסים הראויה בין המפקחים למפוקחים. האתיקה מורכבת מהיסודות הבאים: ידע מקצועי וחוקי, אי תלות, סודיות, הגינות, כבוד אישי, שקיפות, אחריות אישית, אחידות ושוויוניות.

כללי האתיקה יאפשרו קבלת החלטות נכונות ושמירה על אוביקטיביות.
-תכנון הפיקוח, הן ברמת המפקח בשטח והן ברמה המערכתית.

התכנון יכלול פיקוח מתוכנן על פי סדר עדיפויות כמצוין ופיקוח בלתי מתוכנן המתחייב מפניית גופים שונים ומנושאים המחייבים מענה מיידי.

בנוהל מפורטים גם הצעדים ההכרחיים לתכנון הפיקוח לגוף מסוים. כגון: מהן התקנות, החוקים, הנהלים וההנחיות הנוגעים לגוף המפוקח ,האם הגוף מנוהל ברישיון, האם קיים מידע מוקדם, האם נדרש בעבר לתיקונים מסוימים, האם ננקטו בעבר אמצעים משפטיים כנגדו, האם יש צורך בנטילת דגימות, האם קיימת מערכת בקרה עצמית שניתן להיעזר בה ועוד שאלות מכינות כמפורט בנוהל.

כחלק ממערכת הבקרה העצמית הוכנסו לדרישות רישיון העסק לדוגמא, העסקת נאמני תברואת מזון לבתי אוכל, מפעילי בריכות שחייה לבריכות ציבוריות, רכזי תברואה למחנות נוער, תברואנים לבתי חולים ועוד.

-ביצוע הפיקוח

המפקח יעדכן את הממונה עליו על ביצוע הפיקוח המתוכנן.

עליו להצטייד בתעודה המסמיכה אותו לביצוע תפקידו. עליו להזדהות ולהסביר מטרת הפיקוח.

במידת האפשר, ידרוש המפקח מינוי נציג הגוף המפוקח שילווה אותו בכל שלבי הפיקוח.

בעת ביצוע הפיקוח יתרשם המפקח במו עיניו, ישאל שאלות הבהרה את נציג המפוקח, ירשום במקום את הממצאים ויחתים את נציג המפוקח עליהם. באם יסורב, עליו לציין זאת בדוח. מומלץ להיעזר באמצעי תיעוד, כמו מצלמה או מסרטה.

בסיום ביצוע הביקורת יש להתכנס עם נציגי הגוף המפוקח, למסור להם סיכום קצר של הממצאים ולוחות זמנים לביצוע התיקונים.

הדוח המפורט וסיכום הממצאים כולם, ישלח בכתב למפוקח ישירות או בהעתק לא יאוחר משלושה שבועות מעריכת הביקורת.

במקרים של ממצאים קשים, שיש בהם סכנה לבריאות הציבור ,חייב המפקח לעדכן את הממונה ולהודיע על תיקון מיידי וישאר במקום עד לתיקון הליקויים.

אין להודיע במהלך הביקורת אם הבקשה לרישיון תאושר או לא.

מעקב אחר ביצוע

ביקורת נוספת באתר תערך בהתאם לצורך, רצוי לאחר הודעת המפוקח על תיקון הליקויים ובהתאם ללוח הזמנים שסוכם. אי מילוי הדרישות יגרור נקיטת אמצעים בהתאם לחומרת הליקויים.

במסגרת המעקב, יבדקו בנוסף המגמות והתהליכים אם קיימים בהתאם לנתוני פילוח וניתוח הסמנים כמפורט.

בקרה והפקת לקחים-סקר הנהלה.

כל צוות עירוני, נפתי, מחוזי וארצי יבדוק את תהליך הפיקוח לפחות אחת לשנה על פי הקריטריונים הבאים-

ביצוע לעומת תכנון.

האם נותרו נושאים שלא טופלו

השוואת ביצועים בין רשויות\נפות\מחוזות במטרה ללמוד ולהשתפר

קביעת מדדים להצלחה, מיזעור הגורמים העלולים לגרום לתחלואה.

שימוש בשיטת הסמנים לצורך עיבוד הנתונים ועי כך מציאת נקודות חוזקה ותורפה בכל יעד, ויצירת אפשרות להקמת מנגנון לאיתור וזיהוי תהליכים מקומיים, מחוזיים וארציים..

בהתאם לתוצאות, בדיקת התאמת התקנות, ההנחיות וטפסי הביקורת ,האם יש צורך בעדכונם.

חשיבה מחדש, האם יש צורך בבדיקות לאחר קבלת נתוני מחקר חדשים.

האם הציבור יכול לעמוד בתקנות.

בדיקת תלונות הציבור המפוקח והמפקחים עצמם על יעילות מתווי הפיקוח.

האם קיימת התאמה בין האמצעים המנהלתיים לבין גודל, היקף וחשיבות הפיקוח בכל יעד.

האם הליקויים שנמצאו, מחייבים דיווח לכלל הציבור ולגורמי פיקוח נוספים.

שיטת הסמנים ועיבוד הנתונים

לצורך ביצוע הפיקוח והבקרה היעילים נדרש כמוזכר הקמת מערך חוקים, תקנות ,נהלים והנחיות ברורים ומעודכנים לכל יעד פיקוח, תקנות ונהלים אלה יכללו בכל המפרטים של רישוי עסקים, או בתיקי הפיקוח של העיסוקים שאינם כלולים בצו רישוי עסקים,

לתוך המפרטים ותיקי הפיקוח יש לצרף גם רשימת תיוג (צק ליסט) הכוללת את כל סעיפי התקנות ובה סימון ניקוד חשיבות לכל סעיף.

בפיקוח ובקרה מוצגת שיטה כדוגמא מעולם התוכן של שירותי בריאות הציבור, אך מדובר בשיטה שיכולה וצריכה לשמש גם נושאים, משרדים וגופים אחרים העוסקים בפיקוח ובקרה.

העיקרון הוא

- טופס הבקרה יכלול את כל הנדרש בתקנות\הנחיות של כל נושא.

- את הטופס תכין המחלקה המקצועית במשרד הממשלתי האחראית על אותו הנושא.

- תוצאות ונתוני הפיקוח יחוברו למערכת הממוחשבת של המשרדים והגופים האחראים על הנושא בשיטה המפורטת בנוהל הפיקוח.

- טפסי הביקורת יהיו חלק ממפרטי הנושא או תיקי הפיקוח בנושאים שלא נכללים בצו רישוי עסקים.

- שיטה זו תאפשר איסוף נתונים על בסיס אחיד, מעקב אחר ביצוע (ראה נוהל הפיקוח)

תוך ביצוע עיבוד נתונים שיטתי, מובנה ואחיד ברמת הישוב, הנפה, המחוז והמדינה.

- על בסיס נתונים מעובדים אחידים אלה ,ניתן יהיה לקבוע סדר עדיפויות (ראה נוהל הפיקוח) המתבסס על נתוני אמת.

- כל משרד יקבע באיזה מתיקי הפיקוח\מפרטים ניתן יהיה לבצע את הפיקוח ע"י "מפקחים רב תחומיים" כמצוין ובאילו נושאים חייבים בהתמחות מיוחדת.

ב"פיקוח ובקרה" מוצגים מספר דוגמאות לשיטה.

כוח אדם נדרש

נושא תכנון ודרישות כוח האדם הוא חלק חשוב מהדיונים ולעיתים המאבקים בכל המגזר הציבורי הממשלתי והמוניציפלי ומהווה מרכיב חשב בכל הקשור לרגולציה.

המשימות נעשות רבות ומורכבות יותר, דרישות הציבור גדלות ובצדק והמדינה חייבת לתת מענה הולם לצרכי הציבור.

עד כמה שהדבר מוזר ומדהים, לא קיים מפתח מובנה ,שיטתי ואחיד להערכת כוח אדם שיהיה מושתת על חישוב מדויק, המבוסס על דרישות ומדידות אמיתיות.

הנושאים מטופלים בדרך כלל באמצעות הסכמי עבודה ומאבקים ולא בצורה מובנית המבוססת על חישובים ומדדים בדוקים בצורה אוביקטיבית.

כתוצאה מכך נוצר מצב ברבים מגופי הרגולציה של מצב אבטלה סמויה מחד ומאידך, מחסור חמור בכוח אדם בחלק מהיחידות.

מודל לתכנון כוח אדם דרוש

מסיבה זו הפקנו לפני מספר שנים בשירותי בריאות הציבור מסמך הקרוי "לרמן-פיש", המשמש כמודל לתכנון כוח אדם נדרש. על בסיס שיטה וחשיבה זו ניתן וצריך להפיק מסמכים מסוג זה גם בשאר המשרדים והגופים. המודל מורכב מהשלבים הבאים:

-רשימת כל המשימות של הגוף המפקח.

-סדר עדיפויות מובנה לכל נושא בהתאם למטרות המשרד.

-תדירות הפיקוח המינימלי הנדרש לכל נושא.

-משך זמן ביצוע המשימה בכל אתר.(לרבות נסיעה לאתר והכנת הדו"ח).

-מספר המפקחים המחושב הנדרש לכל נושא(במשרד\ברשות המקומית\בגוף הפיקוח).

ושוב, "מסמך לרמן-פיש" נבנה כמודל חישוב עבור יחידה אחת של משרד ממשלתי אחד, אך שיטה מובנית זו נחוצה ומתאימה לכל נושא. זוהי שיטה גנרית.

המסמך הופק לפני שנים רבות. יתכן מאוד שחלק מהנתונים כבר לא מעודכן, אך מדובר על שיטה ועל עקרון גנרי.

כשבסיס נתונים זה יופק, יהיה צורך לבדוק בנוסף, התאמת שימוש "במפקחים רב תחומיים" כמפורט בנוהל היישום שבספר. לדוגמא, מפקח המבצע פיקוח תברואי בפעוטון, יוכל לבדוק גם את נושא הטיפול האנושי בפעוטות. כך גם בבתי אבות, התברואה, התזונה, הטיפול בחוסים וכדומה. וכל זאת תוך חסכון משמעותי בכוח אדם ותגמול מיוחד למפקחים הרב תכליתיים שיוסמכו.

ללא ספק וכמפורט בפרק הליך היישום שבספר, לאחר הגדרת הנושאים שבהם ניתן יהיה להכשיר ולהפעיל "מפקחים רב תכליתיים" כמצוין, יקטן משמעותית כוח האדם הנדרש וכפילויות שונות וזאת תוך ייעול העבודה וחסכון משמעותי בתקציבי המשרדים והמדינה כמפורט.

מסמך "לרמן-פיש" עצמו מוצג בעמוד 90 בספר.

כלומר, מוצג כאן מודל לחישוב מדויק של צרכי מחלקה אחת המבצעת רגולציה, על פי סוג העיסוקים, מורכבותם, תדירותם הנדרשת ומשך הזמן הנדרש לביצוע. לחישוב זה יש וצריך לבחון את האפשרות לביצוע עי מפקחים רב תכליתיים כמפורט, דבר שיצמצם

ללא ספק את כוח האדם הנדרש, ישפר תנאי העסקתו, יצמצם משמעותית כפילויות וייעל משמעותית את העבודה.

סיכום

שני המאמרים ( חלק א' וחלק ב', הנוכחי ) מתבססים על המלצות ועדות רבות וניסיונם של המחברים ,הרעיונות מוצגים בהרחבה בספר "פיקוח ובקרה" שהקישור אליו מוצג בכותרת.

הם מציגים שיטה יעילה לאיסוף מוסדר ובשפה אחידה של תזרים נתונים מרמת השטח לרשות המקומית, לנפה, למחוז ולרמה הארצית הלאומית.

יישום מלא של השיטה יביא לקבלת תמונה מסודרת ואמינה ברמות העירוניות, הנפתיות המחוזיות ובהחלט גם הארציות.

המאמר מכיל בנוסף שיטת חישוב כוח אדם נדרש לצרכי ביצוע הפיקוח על פי נתוני אמת מבוססים, כדוגמא הוצג מסמך "לרמן פיש" מתוך "פיקוח ובקרה".

השיטה כוללת וממליצה גם על מערכת בקרה עצמית של הגוף המפוקח, בנוסף על הרגולציה הממשלתית מוניציפלית .כדוגמת נאמני תברואת מזון בבתי אוכל, מפעילי בריכות שחייה, תברואנים בבתי חולים, רכזי תברואה במחנות נוער וקייטנות, ממוני בטיחות וסביבה במפעלים וכדומה. רכזים אלו יוכשרו ויוסמכו עי הרגולטורים בהתאמה,

הליך זה נוסה בהצלחה מרובה בשרותי בריאות הציבור.

השיטה מתחברת ומתבססת גם עם המלצות ועדות שונות שהוזכרו, כמו הועדה הבין-משרדית לרישוי עסקים ואחת מההמלצות החשובות היא בניית מפרטים לכל גוף מפוקח ותיקי פיקוח לאותם עסקים וגופים שאינם כלולים בצו רישוי עסקים.

המפרטים יכללו גם את מערכי הפיקוח והסמנים.

שיטת פיקוח זו, המוצגת במאמר תאפשר הליך מסודר ואחיד שיאפשר בין השאר עיבוד נתונים ,הכולל מתן תמונת מצב ברורה הן לבעלי העסקים ומנהלי המוסדות בבקרה העצמית (נאמני תברואה),הן לציבור הרחב, הן לרגולטורים בכל הרמות:

מקומית, נפתית, מחוזית וארצית לאומית וזאת תוך פילוח הנתונים שיוביל גם להקצאת משאבים מותאם וכן ליצירת תהליכי חיזוי.

כפי המצוין ב"פיקוח ובקרה" השפה היא שפת בריאות הציבור, אבל השיטה גנרית ובהחלט יכולה בהתאמה לשמש גם גופי רגולציה נוספים